Повестки и новые алгоритмы политики на Южном Кавказе -2023: США

Ни один из крупных игроков не склонен затевать борьбу с Баку прямо сейчас

Джеффри Манкофф, старший научный сотрудник Центра стратегических и международных исследований (CSIS)

- Как армяно-азербайджанские поствоенные процессы отражаются на внешнеполитических интересах США? Рассматривают ли в США эти процессы отдельно от контекста российско-украинской войны?

В США к этим процессам относятся с некоторым беспокойством из-за возможного дальнейшего насилия и дестабилизации на Кавказе, что потенциально может привлечь других акторов. Это также может иметь негативные гуманитарные последствия для гражданского населения региона. Что касается войны на Украине, то, конечно, насилие на Южном Кавказе вспыхнуло еще до полномасштабной войны на Украине. И Россия - не главный герой на Кавказе. Тем не менее, связь заключается в том, что по факту Россия выделила так много ресурсов для конфликта на Украине, что из-за этого меньше этих ресурсов остается для Кавказа. И думаю, что одна из причин продолжения азербайджанского наступления кроется в том, что у России меньше возможностей для сдерживания действий сил на земле по сравнению с тем, что было пару лет назад. Появление Турции уже в 2020 г. в качестве важного регионального игрока, укрепление военно-политического и экономического альянсов между Анкарой и Баку означало, что Россия как главный региональный силовой посредник уже подвергалась давлению. Это давление только усилилось с началом полномасштабной войны на Украине. Второе, что я хотел бы сказать по американо-российским отношениям, это то, что, поскольку они сейчас очень плохи (в основном из-за событий на Украине), то происходящее в других местах, в том числе на Южном Кавказе, все больше приобретает значение игры с нулевой суммой. Раньше Минская группа ОБСЕ была основнымым дипломатическим форматом менеджмента (не буду говорить разрешения) конфликта на Южном Кавказе. Он осуществлялся при сопредседательстве США, России и Франции. У этих трех стран были свои причины для участия в этом процессе. Но все они стремились хотя бы не допустить повторного разгорания боевых действий. Теперь, я думаю, проталкивание посредничества с февраля 2022 года стало более конкурентным. США в тандеме с европейцами были более заметными в качестве посредника, и это плохо восприняли в Москве. И Москва пытается сейчас в рамках своих возможностей взяться за посредническую роль. Но эти процессы несколько конкурентны. Обе стороны рассматривают Южный Кавказ как еще один фронт, если хотите, для своей более широкой геополитической конкуренции, которая стала намного ожесточенней после полномасштабного вторжения России на Украину.

- Есть ли какой-то общий интерес на данный момент у России и западных стран в контексте армяно-азербайджанского урегулирования? При каких условиях может стать реальной перспектива армяно-азербайджанского урегулирования? Что могут в этом плане сделать внешние акторы?

В конечном итоге и США, и Россия хотели бы какого-то урегулирования. У них могут быть разные взгляды на путь достижения этой цели и более или менее поддержка разных действующих лиц на местах. Я думаю, что оба хотят видеть какое-то соглашение, оба считают, что в случае урегулирования они окажутся в лучшем положении и воспользуюся этим. Что касается того, что нужно для урегулирования, то на данный момент есть пара вопросов, которые остаются нерешенными. Но, в конце концов, все сводится к статусу этнического армянского населения в Нагорном Карабахе или бывшей советской Нагорно-Карабахской автономной области и обеспечению каких-то реальных гарантий его безопасности и доступа в Республику Армения. Есть также вопросы по обеспечению безопасности Республики Армения, в более широком смысле, поскольку некоторые боевые действия в прошлом году велись не только в Нагорном Карабахе и вокруг него, но и вдоль бесспорных границ Армении. И пока есть эта угроза трансграничной эскалации, пока есть угрозы безопасности этнического армянского населения в бывшем НКАО, будут и вызовы. Конечно, Азербайджан также был озабочен своей территориальной целостностью, которая включает НКАО совестких времен. Но мы услышали заявления руководства Армении о признании территориальной целостности Азербайджана. Путь к решению проблемы есть, но остается вопрос о гарантиях безопасности проживающего там этнического армянского населения. Также были проблемы с транзитом Восток-Запад, соединяющим с Нахичеванью, и другие вопросы. Те, которые, думаю, могут быть решены немного проще. Армения противодействует экстерриториальности дороги, соединяющей собственно Азербайджан с Нахичеванью. У Ирана есть опасения по поводу так называемого Зангезурского коридора, который снизит его значимость как транзитного маршрута. Так что есть и эти региональные проблемы, и проблемы, связанные со статусом этой дороги. Но, в конечном итоге, думаю, что реально речь идет о территориальной целостности и безопасности населения бывшей советской НКАО.
- Какой повестки придерживается и в чем заключаются предложения США  по урегулированию армяно-азербайджанского поствоенного противостояния? Отличаются ли эта повестка и предложения от повесток других медиаторов – ЕС и России? Зачем столько медиаторов?
Интерес к Южному Кавказу за пределами региона отчасти объясняется его географией и расположением среди более крупных игроков. США и, в конечном счете, Европа надеются, что будут стабильные, по крайней мере, несколько демократические Грузия и Армения, будет регион, который может фасилитировать транзит углеводородов и других товаров с Востока на Запад. И это может быть связано с более широким европейским сообществом через Восточное партнерство или аналогичные механизмы, формирующие институциональную связь с Европейским союзом. В прошлом году Европейская комиссия подписала с президентом Алиевым энергетическое соглашение. ЕС и его страны-члены считают Южный Кавказ критически важным фактором для снижения своей зависимости от российских энергоносителей, что стало одним из самых больших сдвигов с момента начала полномасштабной войны на Украине. И это имеет фундаментальное значение для их видения региона в будущем. Для России, конечно, есть другая картина. Думаю, что Россия хочет ограничить заинтересованность трех стран региона в интеграции или углублении связей с Европейским союзом.

Мы видели, как это посредством поддержки антиевропейских, квази-НПО, политических партий и различных других организаций проявлялось в Грузии. И сейчас в Тбилиси есть правительство, которое, с моей точки зрения, весьма ретроградно относится к приверженности европейским стандартам, демократии, правам человека. В Азербайджане эта картина России предполагает углубление военных связей, работу для поддержки региональных амбиций Азербайджана. Несмотря на то, что Армения является  формальным партнером (союзническим - слишком громко сказано) и России, и Евразийского экономического союза, и Организации Договора о коллективной безопасности, Россия сохраняет свое влияние в Армении, присутствие своих вооруженных сил и свой контроль над инфраструктурами и другими экономическими рычагами. Таким образом, используя различные инструменты в трех этих государствах, Россия стремится ограничить их способность повернуться лицом к ЕС или интегрироваться с ним и действовать в качестве своего рода транзитного коридора Восток-Запад. Одним из других результатов войны на Украине стало углубление отношений между Россией и Ираном. И в этих рамках Россия настаивает на создании собственного транзитного коридора Север-Юг с Ираном, у которого уже есть транзитные связи с Южным Кавказом, в частности с Арменией. Российское видение реально сводится к своего рода международной транзитной оси Север-Юг, связывающей Россию через Южный Кавказ с Ираном, а затем, в конечном счете, с Индией. В то время как американское и европейское видение – это Восток-Запад. Это оказывает воздействие на энергетическую безопасность, санкции и уклонения и России, и Ирана, являющихся основными объектами санкций США и Европы. Возможность прямого сухопутного сообщения через Кавказ является для них важным механизмом углубления своих торговых и других отношений за пределами глобальной финансовой системы, в которой доминируют США и в которой они - субъекты санкций. Так что, я думаю, что это тоже большая часть повесток.

- Можно ли сказать, что сегодня формируются новые алгоритмы взаимоотношений в регионе Южного Кавказа? В чем именно проявляются эти алгоритмы? Какова роль США и ЕС в этом контексте?

Война 2020 года имела решающее значение с точки зрения изменения динамики отношений между Арменией и Азербайджаном, с одной стороны, и перекалибровки роли внешних игроков - с другой. Парадоксально, но я думаю, что война 2020 года открыла новые возможности для преодоления некоторых разломов, которые затронули регион после распада Советского Союза. А для этого, конечно же, необходимо политическое решение вопроса вокруг Нагорного Карабаха. Все стороны в принципе заявили, что это то, чего они хотят. Очевидно, трудно найти реальные условия для достижения такого рода соглашения. И мы еще не дошли до места. Но есть признание того, каковы были бы параметры территории под суверенитетом Азербайджана, которая оспаривалась с момента распада Советского Союза, но с гарантиями для оставшегося там этнического армянского населения. Если мы сможем прийти к соглашению, внешние силы поддержат это. Даже если у них разные идеи и разные планы по подключению Южного Кавказа к миру. Другое отличие отношений в регионе связано с ролью внешних акторов. Долгое время Россия была главным силовым посредником. Несмотря на трехстороннюю Минскую группу, Россия была главным игроком и в 2020 г. Турция довольно прямо вмешалась, оказав довольно всеобъемлющую военную поддержку Азербайджану, которая выражалась  не только поставкой оружия, но и обучением, и мы слышали некоторые истории даже об оперативном командовании.

Таким образом, Турция как бы прорывается в регион невиданным ранее способом, занимая позицию, отличную от той, которую предпочитала Россия. Но, в конце концов, Россия и Турция как бы подошли к состоянию modus vivendi, позволившему им, как в Сирии, преследовать свои интересы на Южном Кавказе. Но Турция не уходит. Турция — независимый игрок, который является членом НАТО, но не применяет санкций против России, и у нее также довольно глубокие и разнонаправленные двусторонние отношения с Москвой. И, опять же, мы говорили об Иране, из-за растущей изоляции которого и санкций его отношения с Россией стали более важными. И отношения России с Ираном стали более важными. И это ввергает Кавказ в неловкое положение между ними, с одной стороны,  и США с ЕС - с другой: США, конечно, находится далеко, и у США много других забот. Но как сопредседатель Минской группы, региону не чужда страна, где проживает значительное количество американцев, особенно армянской национальности. У ЕС есть непосредственный интерес к энергетическим связям, а также к тому, что все три страны Южного Кавказа являются партнерами ЕС и НАТО. Будет очень важно, как развиваются эти партнерства, насколько ЕС способен привнести свой опыт и свою экономическую значимость через свои рынки, влияющие на события и в регионе. Отчасти это будет зависеть от состояния отношений США с Турцией. Потому что, опять же, Турция - самостоятельный игрок, но она член НАТО и, по крайней мере, теоретически является кандидатом на членство в ЕС. Таким образом, если отношения между ЕС и Турцией улучшатся, то у Турции будет больше возможностей для действий на Южном Кавказе в соответствии с тем, что европейские игроки хотели бы видеть. В противном случае у Турции будет больше возможностей проводить независимую линию, иногда в более тесном сотрудничестве с Россией.

- Что такое равноудаленность от сторон армяно-азербайджанского конфликта и российско-украинского противостояния? Насколько это сравнимые процессы.

Конфликт на Украине — это крупная непрекращающаяся война. Это крупнейшая межгосударственная война в Европе с 1945 г. Армяно-азербайджанский конфликт протекает на более низком уровне. И это относительно небольшая война. И в 2020 г. армяно-азербайджанскйи конфликт прошел через горячую фазу и теперь находится в состоянии кипения. Очевидно, что основное внимание для взаимодействия США и Европы сосредоточено на Украине. Отчасти потому, что Украина больше, а отчасти из-за географии Украины. Ее стратегическое значение для ЕС и более важных вопросов международного порядка огромно. И Россия смотрит на это примерно так же. Я не из тех людей, которые не будут называть это прокси войной. Я действительно думаю, что это фактически стало прокси войной, в которой США и ЕС, с одной стороны, и Россия - с другой, борются за создание своих собственных моделей европейской безопасности. Это про Украину, но и про многое другое. Речь идет о многом другом, помимо Украины. На Южном Кавказе мы имеем дело с внутрирегиональным конфликтом, конфликтом  между Арменией и Азербайджаном. Внешние силы играют роль, но они здесь не главные действующие лица. А для США и ЕС это вызывает беспокойство по причинам, о которых мы говорили, но это гораздо менее приоритетно, чем то, что происходит на Украине.

- Будут ли последствия для Азербайджана за невыполнение решения Международного суда в Гааге?

Сложно сказать. Азербайджан одержал военную победу и понимает, что баланс сил сместился в его пользу и что значимые внешние игроки не желают оказывать на него сильного давления: Турция, потому что Азербайджан является союзником, Россия, потому что она совершенно счастлива играть в плей-офф между Арменией и Азербайджаном, Европа, потому что она стремится диверсифицировать свою зависимость от российских энергоресурсов, и Азербайджан играет в этом большую роль. И Соединенные Штаты, потому что это просто не главный приоритет. США не собираются идти против европейцев в этом вопросе. Так что международная связка государств или акторов, которые будут давить на Баку, сейчас не очень сильна. Конечно, это может измениться в какой-то момент. Очевидно, есть некий смысл в том, что такие вещи, как решения Международного суда должны быть исполнены, или это должны быть какие-то усилия по демонстрации того, что решения Международного суда исполняются только для поддержания его легитимности как института. Вы можете увидеть некоторые действия в этом вопросе на полях, но, в конце концов, ни один из крупных игроков не склонен затевать борьбу с Баку прямо сейчас. 

Серия видео интервью "Повестки и новые алгоритмы политики на Южном Кавказе - 2023" проведено в рамках проекта Исследовательского центра “Регион” “Новые повестки мира и стабильности на Южном Кавказе после Карабахской войны 2020”, при поддержке Черноморского фонда регионального сотрудничества (Black Sea Trust). Мнения, высказанные в материале, принадлежат их авторам и могут не совпадать с мнениями и позициями Черноморского фонда регионального сотрудничества или его партнеров.